DOS FORMAS DE DEMOCRACIA: LA FÓRMULA DEL CONSENSO FRENTE A LA MAYORÍA, por Fernando M. García Nieto

Existen diversas formas de organizar y gobernar una democracia. Las democracias contemporáneas muestran un amplio abanico de instituciones formales y diferentes sistemas de partidos y de grupos de interés. Pero cuando estas instituciones se examinan desde la perspectiva de sus normas y sus prácticas, aparecen regularidades que permiten diferenciar entre democracias mayoritarias y democracias de consenso.

   La explicación de la democracia como “el gobierno del pueblo y para el pueblo”  plantea una cuestión: ¿Quién gobernará? y ¿a qué intereses servirá el gobierno cuando el pueblo tenga preferencias divergentes?, o, dicho de otra forma, ¿Quién debe gobernar y en favor de quién debe hacerlo cuando un pueblo en su conjunto no tiene intereses homogéneos?

    Hay dos respuestas a este conjunto de cuestiones. La primera que nos viene a la mente es “lo que diga la mayoría”, esta es la esencia del modelo mayoritario de democracia, y la mayoría de nosotros tenemos esta respuesta automatizada. Pero existe una alternativa menos interiorizada socialmente, “lo que diga el mayor número de gente posible”. Esta segunda opción es la clave del modelo consensual de democracia, que acepta el gobierno de la mayoría sólo como requisito mínimo. Una democracia de consenso no se conforma con mayorías ajustadas y busca maximizar el tamaño de esas mayorías. Sus normas y sus prácticas persiguen una alta participación en el gobierno y un acuerdo amplio sobre las políticas.

    El modelo mayoritario concentra el poder político en manos de una mayoría escasa y a veces en una mayoría relativa, y excluye del poder a minorías amplias que se ven obligadas a ejercer la oposición. En cambio, el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar el poder de distintas formas. El modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivo y de confrontación, en cambio el modelo consensual se basa en la inclusión, el pacto, y el compromiso. Es una democracia de negociación.

    En su obra “Modelos de Democracia” (2000), Arend Lijphart señala diez diferencias entre ambos tipos de democracia:
•    Concentración del poder ejecutivo en gabinetes mayoritarios de partido único frente a las amplias coaliciones multipartidistas del modelo consensual.
•    Dominio del ejecutivo frente al equilibrio de poder ejecutivo-legislativo.
•    Bipartidismo frente a sistemas de partido multipartidistas.
•    Sistemas electorales mayoritarios y desproporcionales frente a la representación proporcional.
•    Grupos de interés de mayoría relativa y libre competencia frente a sistemas de grupos de interés coordinados y “corporatistas” orientados al compromiso y la concertación.
•    Gobierno unitario y centralizado frente a gobierno federal y descentralizado.
•    Concentración del poder en un Legislativo unicameral frente a legislativo bicameral con dos cámaras igualmente fuertes constituidas de diferente forma.
•    Constituciones flexibles frente a constituciones rígidas.
•    Sistemas en que las legislaturas tienen la última palabra en la constitucionalidad de sus propias leyes frente a la revisión judicial para analizar la constitucionalidad de estas.
•    Bancos centrales dependientes del ejecutivo frente a bancos centrales independientes.

    Estas diferencias se relacionan en términos de contraste entre el modelo mayoritario y el modelo consensual, pero son variables en las que los países pueden encontrarse tanto en los extremos del continuo como en el espacio intermedio. Lijphart realiza un extenso análisis comparativo de estas variables en treinta y seis democracias contemporáneas, y llega a la conclusión de que se puede considerar más democrática la opción consensual.

    La distinción entre dos formas básicas de democracia no es invención suya y ha sido objeto de discusión en la academia desde mediados del siglo XX. No obstante, existe la tendencia a equiparar la democracia con la democracia mayoritaria. Este punto de vista se caracteriza por la idea de que la democracia implica la existencia de un sistema bipartidista o de bloques de partidos opuestos, que se van alternando en el gobierno. Esta versión democrática no tiene en cuenta que los gobiernos de los sistemas multipartidistas y consensuales tienden a ser coaliciones, y que un cambio de gobierno en estos, a veces, supone sólo una modificación en la composición de partidos del gabinete.

    Pero ¿cómo influye en la ejecución de una política económica efectiva y en la calidad democrática el tipo de democracia que se adopta en un país? El juicio convencional reconoce que la representación proporcional y la democracia consensual pueden proporcionar una representación más fiel de todos los grupos e intereses, incluyendo aquellos minoritarios, y que también consigue una participación más amplia en la toma de decisiones. Pero además afirma que los gobiernos de un solo partido político mayoritario son más decisivos y efectivos en la elaboración de políticas públicas. Esta visión de la política implicaría que la representatividad se consigue a expensas de la efectividad, que un gobierno para ser efectivo debe ser mayoritario y alejado de coaliciones y negociaciones.

    Las investigaciones de Lijphart le hicieron concluir que las democracias consensuales consiguen mejores resultados que las democracias mayoritarias, especialmente en lo referente al control de la inflación, pero también en otros resultados macroeconómicos y en el control de la violencia. En efecto, concluyó que los sistemas consensuales estimulan el crecimiento económico, controlan la inflación y el desempleo y limitan el déficit presupuestario con una eficacia similar a la que ofrecen las democracias de mayoría absoluta. Aunque estos resultados eran ambiguos y NO permitían afirmar que las democracias consensuales son mejores a la hora de tomar decisiones y de elaborar políticas. Sin embargo, SÍ quedó demostrado con pruebas empíricas que las democracias mayoritarias no son superiores a las consensuales en la gestión económica y el mantenimiento de la paz civil. Por lo tanto, las democracias mayoritarias no son mejores gobernantes. El juicio convencional estaba equivocado.

    En una segunda parte de sus análisis de treinta y seis democracias, Lijphart demostró que las democracias de consenso tienden a ser de más calidad: tienden más a ser Estados de bienestar, protegen mejor el medio ambiente, encarcelan a menos gente y son menos propensas a la pena de muerte. Además, son más generosas con las ayudas económicas a los países en vías de desarrollo.

    Estas conclusiones implican algo importante. Como el desempeño global de la democracia consensual es claramente superior, esta es la opción más recomendable para países en proceso de democratización o de reforma democrática, especialmente para sociedades con profundas divisiones culturales y étnicas.

    Sin embargo, no quiero acabar sin exponer mi particular hipótesis. Los partidos extremistas, tanto de izquierda como de derecha, están siendo admitidos en los gabinetes de no pocos países, el ejemplo más actual podría ser en breve la Francia Insumisa de Mélenchon.  Es el resultado de una mayor polarización política de nuestras sociedades. Hoy los resultados de Lijphart podrían no ser los mismos.

    Otras variables están adquiriendo un protagonismo que antes no tenían. La globalización ha traído consigo cambios políticos, económicos y sociales que son claves para nuestros modelos de democracia. La libre circulación de personas entre los países de la Unión Europea, la descontrolada inmigración irregular procedente de terceros países, el libre movimiento de capitales, el libre mercado, y la globalización de la delincuencia, por ejemplo, son algunas claves de las últimas décadas en nuestra vecindad internacional. Estos fenómenos están modificando nuestros valores y estructuras políticas.

    Los cambios no han sido bien recibidos en importantes sectores del electorado, lo cual ha favorecido las posiciones de los extremos del espacio político y los extremistas han ganado mayor influencia en los gabinetes de los distintos niveles de gobierno. En semejante estado de cosas los consensos son cada vez más costosos, con cada vez mayores cesiones a la extrema izquierda y la extrema derecha. Los grandes partidos están abandonando la moderación progresivamente y el centro político no se sustenta con la desaparición de los partidos de centro. La incorporación de estos partidos radicales a la arena política puede haber alterado los equilibrios de poder y afectado negativamente a la superior calidad de la democracia consensual.

Fernando M. García Nieto

[1] El mérito de esta definición debería recaer en Daniel Webster en lugar de en Abraham Lincoln. Webster pronunció su discurso en 1830, treinta y tres años antes del discurso de Lincoln en Gettysburg, y en él hablo de “un gobierno del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el pueblo”.

[1] Arend Lijphart, Modelos de Democracia, Barcelona: Editorial Planeta, 2000.